亚洲时报张一撰文／继04年中国中央政府开始实施“最严格的土地管理制度”以来，某些地方囤积土地之风依旧。中国国务院5日发出“加强土地调控通知”，进一步收紧“地根”。业内人士分析，在圈地中开发商与地方官形成利益链，这是土地案件频发、查处阻力重重、调控效果受影响的重要原因之一。因此，是否能够成功剪断圈地官商利益链，将是中央政府土地新政的成败关键。

5日公布的《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》（简称国务院31号文）强化了地方政府徵地的责任问责，提高土地出让价格，调整土地收益分配。

31号文要求，国有土地使用权出让总价款全额纳入地方预算，缴入地方国库，实行“收支两条线”管理。《通知》对土地出让金的使用作出了一些规定：土地出让总价款必须首先按规定足额安排支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费、拆迁补偿费以及补助被徵地农民社会保障所需资金的不足，其余资金应逐步提高用于农业土地开发和农村基础设施建设的比重，以及用于廉租住房建设和完善国有土地使用功能的配套设施建设。

分析人士指出，目前的行政体制下，地方国土管理机构是隶属于地方政府的行政管理部门，拿着地方政府俸禄的地方国土管理机构，对地方官批条子圈地的行动毫无办法。此外，土地出让收入对于一些地方甚至是主要的财政收入来源。在31号文公布之前，土地出让收入一直没纳入地方财政预算，成为地方政府预算外的“私房钱”，这使地方很有卖地冲动。

一些地方为了囤积土地常常采取“以租代徵”手段变相徵地，即乡镇以低廉的补偿为代价，比如给农民上小城镇养老保险，收走农民的土地，归乡镇开发区或开发公司支配。在“出租”的幌子下，乡镇规避了建设用地审查报批、农用地转用审批和新增建设用地有偿使用费的缴纳，而农民并不知情。

根据国土资源部的统计，仅2005年，全国土地出让收入就超过了5500亿元（人民币，下同），在东部沿海发达地区，有的县市吃的本来就是“土地财政”，土地出让收入超过地方财政收入的一半以上。

另一项中国国土资源部一项调查指出，上海一个区违法用地数占新增建设用地数的79.3％，面积占70．3％，其中91．3％是耕地，全是从农村集体经济组织手里租来，并未办理农用地转用手续。

针对近年越来越多的“以租代售”等土地违法行为，31号文提出土地管理地方政府问责制：“对本行政区域内发生土地违法违规案件造成严重后果的，对土地违法违规行为不制止、不组织查处的，对土地违法违规问题隐瞒不报、压案不查的，应当追究有关地方人民政府负责人的领导责任”。

有分析认为，中央难以落实土地宏观调控的症结之一就是，现有的徵地制度及其土地收益的分配。而是次31号文大幅调整了土地收益上中央和地方的利益分配，以期降温地方圈地热度。

国土资源部最新的土地宏观调控政策《土地管理法》规定，新增建设用地的土地有偿使用费，30％上缴中央财政，70％留给有关地方政府，都专项用于耕地开发。

此外，31号文使地价总水准提高近50%。31号档的主要起草人之一、政策法规司司长甘藏春在9月8日的加强土地调控专家座谈会上表示，如果31号文相关措施全面推开，徵地补偿安置费将提高1倍，新增建设用地土地有偿使用费将提高1倍，城镇土地使用税将提高2倍，耕地占用税徵收标准也将有所提高。工业用地的出让价格将提高40%到60%，恢复到基准地价(基准地价为正常市场条件下，各级别分用途法定出让最高年限下的国有土地使用权的平均价格)的水准。“总体测算，地价总水准将增长三分之一到二分之一。

新华社（9月6日）援引中国社会科学院金融所研究员易宪容说，新政策要求对土地出让收入全额纳入地方预算、保证被徵地农民的原有生活水准不降低等等，这些措施将降低地方政府的徵地积极性。

但是中央政策出台之后，地方往往是上对政策下有对策，圈地手段翻新。新华网19日报导，湖南省湘阴县人民法院披露广东惠州市惠阳区一起借壳圈地案。东惠州市惠阳区一块52万多平方米的土地原本属于惠州市东华集团有限公司和当时的惠阳市（现已改为惠阳区）灏龙实业发展有限公司共有。两家公司在拿到土地使用证十多天后，又成立了一家新公司，将土地使用证直接更名过户到新公司名下。然后，两家公司从新公司撤股。“金蝉脱壳”中，土地换了东家，操作者成功地偷逃了巨额土地转让税费。实名举报此案的湖南省湘阴县人民法院披露说，这是一起典型的偷梁换柱式圈地倒卖案，当地国土部门竟为其办理土地变更登记，真是匪夷所思。迄今，这一地块仍然闲置荒芜，并未得到应有的追缴。

据分析，当前的囤积土地手法与过去明显不同，违法者往往与地方政府、部门的某些官员暗中通气，得其“特许”；有的甚至取得当地国土部门“手续”，打着“合法”幌子，在土地使用权证里面大做文章。

从2003年开始，中央开始下大力气整顿土地市场。2004年国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，宣布要实施“最严格土地管理制度”，但2005年未批先建占用耕地面积仍有近31万亩，全国耕地净减少达542.4万亩。到了今年仍高居不下，地方投资仍在违规扩张，

据统计，2005年，国土资源部对16个城市进行卫星遥感监测发现，违法用地数占新增建设用地的近60％，违法用地面积占新增用地面积的约50％，个别地方高达90％。

日前，国土资源部下发通知，要求对2006年度全国各类土地变更情况及以前变更遗漏的建设用地情况，进行调查，今年11月25日前，各省(区、市)应将变更结果上报国土资源部。12月10日，开始全国土地变更调查成果抽查，同时实行变更调查结果问责制。

可以预见这两个多月各地诸侯一定会忙着收拾自己领地内的土地问题，中央这项土地宏观调控新政实施如何还是未知数。不过有专家已经预测，由于土地堆积时间很长，牵涉到众多利益关系，短时间不会有很大成效，只会随着惯性慢慢见效。