李克强主导的大部制之全貌：来龙去脉和实施步骤

一. “大部制”开篇：大部制改革启动

丛玫

从今天开始到周三，中国共产党第十七届中央委员会第二次全体会议召开，讨论深化行政管理体制改革，以及国务院机构改革方案。

继上轮调整5年之后，此次政府机构改革，将以建设服务型政府为核心，加强公共服务部门建设为重点。

中共中央政治局此前组织了一次集体学习，内容就是国外政府服务体系建设和中国建设服务型政府。

中共中央总书记胡锦涛在主持此次学习时指出，建设服务型政府，根本目的是进一步提高政府为经济社会发展服务、为人民服务的能力和水平，关键是推进政府职能转变、完善社会管理和公共服务，重点是保障和改善民生。

2008年全国“两会”下月即将召开，可以预见，以“大部制”为核心的政府行政体制改革将成为“两会”期间及其以后一段时间，社会关注的热点。

而涉及到机构整合，是否会如猜测所言的国务院组成部门通过整合，将由原有的28个缩减为20个上下，最终将政府部门分成政务、经务、社务和监督四大类，也将在不久以后得到验证。

二. 大部制基本框架：瞄准服务型政府

2月22日召开的中共中央政治局会议讨论了《关于深化行政管理体制改革的意见》、《国务院机构改革方案(草案)》。

“22日的中共中央政治局会议，表明国务院机构改革框架已定。”国家行政学院公共教研部教授汪玉凯对《第一财经日报》表示，尽管十七届二中全会将对上述方案进行较大范围的讨论，并存在小幅调整的可能，但基本框架已确定。

建设服务型政府被认为是此次行政管理体制改革的重要任务。

新华社的报道称，在23日中共中央政治局进行的第四次集体学习中，中共中央总书记胡锦涛强调，建设服务型政府，是加快行政管理体制改革、加强政府自身建设的重要任务。

胡锦涛指出，建设服务型政府，首先要创新行政管理体制。要把政府主要职能转变到经济调节、市场监管、社会管理、公共服务上来，把公共服务和社会管理放在更加重要的位置。

此轮国务院机构改革方案的制定过程遵循了规格高、保密严的原则。为严禁部门利益、地方利益和个人利益影响改革决策，有关部门规定，在机构改革方案研究和确定过程中，对方案内容要严格保密，不得对外透露。知情人士曾透露，在方案的起草过程中，中编办高层与相关部委的主要负责人进行了“一对一” 谈话式调研，了解相关部委的现状。

“整个谈话中，中编办是只听取部门意见，但不发表看法。”上述人士表示，目前具体改革方案还不清楚，“但应该可以确定的是，目前社会上所传的各种版本基本不可信，应属于社会上的各种合理化建议。”

除调研实际部门外，起草小组在起草阶段前期还了解、翻阅了相关研究机构和专家的各项改革建议，另外还研究、借鉴了香港特别行政区等地的政府管理办法。

随着国务院机构改革方案确定，针对“大部制”改革的传闻，“日前一些部委召开相关会议，要求注意部门工作人员的思想状况，以免当下工作的注意力被分散。”知情人士表示。

积极稳妥、分步实施

一位参与方案制定的相关工作人士提及此次改革的总体思路时表示，当前行政管理体制改革面临的矛盾错综复杂，改革进程既慢不得，也急不得；既要“摸着石头过河”，又要有“路线图”；既必须统一部署，又不能“一刀切”。

22日召开的中央政治局会议认为，行政管理体制和机构改革要统筹兼顾、突出重点、积极稳妥、分步实施。

分析人士认为，此次同时制定《关于深化行政管理体制改革的意见》与《国务院机构改革方案》，反映了分步实施的战略。

“前者反映了行政管理体制必须要有长期目标和总体规划，以明确改革的路径与方向。后者说明一个时期有一个时期的改革重点，一个阶段有一个阶段的改革任务。”上述人士表示。

事实上，鉴于行政管理体制改革是个系统工程，在此之前，相关部门已作了较长调研和准备。

“国务院曾在相关省部级单位内征求了意见，并起草了‘1＋5’专门文件：关于深化行政体制改革的决定、转变政府职能、建立法治政府、行政问责制、深化行政审批制度改革、政府绩效评估等。”汪玉凯说。

三.大部制改革夯实社会组织力量

孙荣飞

大部制改革将一些原本由政府承担的职能转向社会，社会组织对相应职能的承接将影响着大部制改革的成效。

日前，民政部部长李学举在全国民政工作会议上提出，要抓住和利用当前加快政府职能转变和事业单位分类改革的有利时机，争取在社会组织承接政府职能、承担政府委托任务上有所进展。

在《国务院机构改革方案(草案)》即将提交中共中央十七届二中全会前夕，2月23日胡锦涛总书记在中共中央政治局第四次集体学习上指出，要创新社会管理体制。支持社会组织参与公共服务和社会管理，形成公共服务供给的社会和市场参与机制。

政府和企业的中间者

“被经社理事会授予咨商地位的非政府组织，在联合国一些重要会议、政策、文件等方面享有很大话语权。然而，截至2007年7月，在全球3000多个咨商组织中，我国内地仅有24个。”李学举在全国社会组织建设与管理工作经验交流会表示。

另外，从国际上看，非营利部门的经济活动规模一般占到本国GDP的5%~10%，吸纳就业约占服务业人口的10%。但我国这两项比例分别约占0.3%和1.2%。

“发达市场经济的经验表明，企业自我管理、行业中观调节、政府宏观调控，三位一体、共同作用，是形成有利于科学发展的宏观调控体系的内在要求。行业协会提供政策咨询，反映合理诉求，平衡各方利益，调解贸易纠纷，规范市场秩序，促进产业升级。”李学举表示。

中国行业协会商会网专家委员会主任张经向《第一财经日报》举了一个行业协会对“三农”好处的例子，农村专业合作社不是直接面对市场，而是个埋头生产的组织，结果中国农民自己需要承担从产到收到卖还要负责讨债的风险，而国外农民通过专业合作社只负责生产，生产出来后自有行业协会负责销售，此外行业协会还进行技术培训、商标制定、广告宣传、两个市场的开拓、法律援助。

管理体制亟待统一

张经表示，目前对社会组织，中央没有统一盘子，职责、管理、规范各行其是，从而制约了发展。另一方面也使得很多企业在国际贸易中单打独斗。

张经举例，2005年美国和欧盟通过法案，规定从2007年1月1日以后，所有出口到美国和欧盟市场的中国商品，必须加贴一个RFID(无线射频识别技术)。由于中国没有该技术的知识产权，这将增加供货成本，800家中国IT企业于是想成立协会寻求联合应对，“相关法律规定，成立协会要有主管部门，但结果很多部委都要自己当主管机关，而不允许其他插手，最终至今没能成立。”张经说。

目前，协会和商会中，全国工商联作为主管部门的，到去年年底8711家；国资委主管的302家，此外，发改委、商务部、工商总局、信息产业部、技术监督总局等都主管着相关协会。

除管理不统一外，“行业协会招人、聘人、用人、培养人、留住人都缺乏相应保障机制。协会发展和社会就业存在瓶颈。”中国调味品协会会长卫祥云表示。

张经表示，美国在行业组织中任职占全体就业的百分之八，中国初步统计现在是万分之零点三。

为改变社会组织受制约的现状，各地进行了对社会组织进行统一规范管理的探索。如上海、深圳、重庆等地设立行业协会发展(服务)署等独立管理机构；鞍山、青岛力推民政部门主管各协会；湖北、安徽、无锡推行工商联主管体制。

对于这次大部制改革的影响，“据了解，协会的管理体制暂不动。”张经说。尽管目前社会组织存在约束，但到2007年社会组织数目已达36万家，其中行业协会超过6万家。

李学举在前述交流会上表示，今后一个时期，行政管理体制改革进一步加快，政府将不再包揽一切事务，政企、政事、政社不断分开，众多群众性、社会性、公益性、服务性的社会职能将向社会分离和转移，“小政府，大社会”格局日益明显。

四.大部制改革：动体制不是动人

以今年政府换届为契机，以大部门制为重点的行政体制改革，将拉开新一轮全面改革的序幕，值得期待。

那么，中国为什么要进行大部制改革呢？2月21日上午，就相关问题，《华夏时报》记者采访国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授。汪玉凯是最早提倡大部制改革的学者之一。

汪玉凯指出，“大部制”之所以引人关注，是因为改革开放30年后，随着经济的发展，这一次以“大部制”改革作为突破口的行政体制改革，有望革 除此前行政体制改革中的种种弊端。

所谓大部门体制，或叫“大部制”，就是在政府的部门设置中，将那些职能相近、业务范围趋同的事项相对集中，由一个部门统一管理。

汪玉凯认为，我国推进大 部门体制，关键是要实现政府部门设置思路的根本转变。无论是世界潮流还是中国改革的进程，都是朝着强化民间力量的方向前进，也就是我们常说的“小政府、大社会”。

中国需要一个崭新的，知道自己该做什么不该做什么的政府。在今天，知道自己不该做什么，比知道自己该做什么更难，也更重要。因为这次，不是动人，是动体制。

汪玉凯指出，前中国推行政治改革所需要的经济实力和领导人意识这两样条件俱已存在。因此，该出手时就要出手。而且，现在到了非常关键的时刻，再不出手肯定要贻误时机。

汪玉凯还认为，实行“大部制”不是简单地把职能相近、业务雷同部门合并或拆减，而是对“三权”进行厘清并使其相互制约，形成良好的权力制衡与监督的运行机制。这也是我国大部建制和其他国家不一样的地方。

“大部制”能解决政出多门，政府之间职能交叉、权责不清的状况。这些现象目前在我国显得尤为突出。

五.大部制改革分步走：今年将小范围试点

“大部制改革不会一步到位，循序渐进目前已基本达成共识,2008年将选择小范围进行试点。”2月20日，一位接近大部委制改革小组的专家向本报记者透露。

“大部制改革不是在人员精简上做文章，实际上目前情况是服务政府的人太多，而直接服务民众的政府工作人员太少。”国家行政学院教授李军鹏在接受本报记者专访时表示。本报了解，包括李军鹏在内的一些国家行政学院专家，此前向高层提供了大部制改革建言。

本报记者同时还从权威部门获悉，目前大部制试点范围或将从三个领域选择：一是所谓的大农业，农林副牧渔业和水利部的部分职能组合；二是国防科工委系统的调整组合；三是大交通，主要涉及交通部、铁道部、民航总局等。

此前，国家行政学院有专家向高层建言：中国的大部制改革进程，“首先应该选择从那些职能交叉突出、涉及公共服务对象广泛、外部呼吁比较大的部门开始，然后逐步扩大”。

但目前来看，2008年小范围试点，并考虑改革成本，已经逐渐形成共识。“大部制试点将考虑改革成本和推动的顺畅。” 前述专家表示，“毕竟这是一个探索性极强和带有推广示范性的改革试点。”

大部制改革模式

前述专家透露说，这一轮国务院机构改革将着眼于未来十年，或将分为两个阶段进行。如是，则时间点上正好横跨十一届全国人大，也延续到第十一届全国人大结束。“这样的节奏和安排，有利于改革稳步推进。”专家表示。

具体来说，2008年开始的新一届政府，将小范围试点大部制。到2013年下一届全国人大开始时，在巩固这五年改革成果的基础上，进一步进行政治、职能和组织层面的改革。

中国人民大学公共管理学院教授毛寿龙提交的一份名为《未来十年政府改革的基本框架》的报告建议，2008年国务院组成部门的改革重点可以从以下三个方面展开：

一是对具有经济调节和市场监管职能的部门进行改革，加强宏观管理，减少微观干预；二是对具有公共服务职能的部门进行改革，通过机构改革促进事业部门进行改革；三是对国有企业进行改革，为市场经济的进一步发展创造良好的竞争环境。

“中国的大部制改革很难一步到位，一定要把结构调整和功能定位进行有机结合。”国家行政学院教授汪玉凯表示。

汪玉凯建言说，在中国进行大部制改革目前可以有两种模式：一是在部与部之间，让有些部门专门行使决策权，有些部门专门行使执行权，有些部门专门行使监督权；二是在一个大部制内部，机构的功能要进行分化，分别行使决策、执行和监督权。

而如果是前者的话，实际上就是决策权和执行权分离。执行机构内部可以引入市场机制，实行弹性管理。如《政府采购法》颁布实施后，财政部是政府采购政策制定机构，但不是执行机构，执行机构交给设在国务院办公厅下的国务院机关事务管理局代管国务院政府采购中心。

但如果是前者，要把调整、整合政府的议事协调机构，事业单位改革，特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一考虑。具体来说，就是把一些议事协调机构改革为决策机构，把有行政职能的事业单位改革为执行机构或者法定机构。“只有这样才能实现功能的整体分化，确立起权力的结构性约束机制。”汪玉凯表示。